ปรากฏการณ์ใหม่การเมืองไทย : การกระจายอำนาจทางการเมืองจากส่วนกลางสู่ท้องถิ่น

บทความพิเศษ / ทีมงานหญ้าแห้งปากคอก(ท้องถิ่น)

จุดยืนอุดมการณ์ความคิดทางการเมือง

ชัยอนันต์ สมุทวณิช (2546) เห็นว่า รัฐธรรมนูญ พ.ศ.2540 เป็นปรากฏการณ์ “สังคมหลังยุครัฐธรรมนูญ” (post-constitution) ได้ก่อตัวขึ้นโดยรัฐธรรมนูญกลับมีความหมายและความสำคัญมากขึ้นกว่าเดิมและได้แปรสภาพกลายเป็น “ทุนทางสังคม” (social capital) ความเป็นทุนทางสังคมของรัฐธรรมนูญ มีผลทำให้รัฐบาลที่ได้อำนาจมาจากการใช้รัฐธรรมนูญมีทุนทางสังคม นั่นคือ “ความชอบธรรม” รัฐบาลจะสามารถใช้ทุนทางสังคมนี้ได้ดี โดยการสร้าง มูลค่าเพิ่มให้แก่ความชอบธรรมได้ ก็ต่อเมื่อรัฐบาลไม่ทำการ “ปกครอง” ในความหมายดั้งเดิม แต่ “บริหารจัดการ” บ้านเมืองอย่างมี “ประสิทธิภาพ” ความชอบธรรมจึงเป็นทุนทางสังคม ส่วนประสิทธิภาพเป็น ปัจจัยเกื้อหนุนการสะสมและเพิ่มพูนทุนทางสังคม อย่างไรก็ดี พึงระลึกว่ารัฐธรรมนูญนั้น เป็นทุนทางสังคม ของรัฐ มิใช่ของรัฐบาลหนึ่งรัฐบาลใด

ยุทธพร อิสรชัย (2555) เห็นว่า การเลือกตั้งปี 2554 เป็น "การเมืองแบบมวลชน" (มวลชนาธิปไตย) เวทีต่อสู้ของแนวคิดและอุดมการณ์ "ประชาธิปไตยเสรีนิยมสมัยใหม่กับประชาธิปไตยแบบไทย" จนเป็นที่วิพากษ์วิจารณ์อย่างกว้างขวางว่าความ กระตือรือร้นและการไปใช้สิทธิเลือกตั้งอย่างคึกคักในการเลือกตั้งครั้งนี้สะท้อนให้เห็นถึงการที่ผู้เลือกตั้งต่าง ไปลงคะแนนเสียงในเชิงอุดมการณ์มากกว่าเชิงนโยบายหรือเชิงผลประโยชน์เฉพาะหน้าที่จะได้รับ

ในขณะที่การต่อสู้กันระหว่างขั้ว(ฝ่าย)ได้ถูกจุดปะทุสร้างขึ้นด้วยวาทกรรมในราวๆ ปี 2562-2564 ระหว่าง แนวคิดเก่าอนุรักษ์นิยมกับขั้วแนวคิดใหม่ประชาธิปไตยหัวก้าวหน้า ว่าเป็น "สงครามไฮบริด/สงครามผสมผสาน" (Hybrid Warfare)

นโยบายหาเสียงหรือสัญญาประชาคมของพรรคการเมือง

กฎหมายให้พรรคการเมืองหาเสียงได้ มีระเบียบ กกต.กำหนดข้อห้ามของผู้สมัคร ส.ส. หาเสียงเลือกตั้ง อะไรทำได้หรือไม่ได้ ตามมาตราหลักคือ มาตรา 74 แห่ง พรป.การเลือกตั้ง ส.ส. พ.ศ.2561 บัญญัติว่า "การหาเสียงเลือกตั้งของผู้สมัครและพรรคการเมือง ต้องไม่ขัดหรือแย้งกับแนวทาง ที่กำหนดเป็นนโยบายของพรรคการเมืองตามกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยพรรคการเมือง" นโยบายหาเสียงจึงไม่ถือว่าหลอกลวง เพราะ หากไม่ได้เป็นรัฐบาลย่อมทำไม่ได้เช่น พรรคที่ใส่นโยบายไว้เยอะ แต่ผลการเลือกตั้งไม่ได้ ส.ส.เลย หากว่าเป็นการหลอกลวง ทุกพรรคก็จะผิดกฎหมายหมด ยกเว้นพรรคที่เป็นรัฐบาล

อย่างไรก็ตามนโยบายที่พรรคเขียนไว้ ถ้าทำไม่ได้ หรือไม่ทำ หรือทำผิดพลาด มันจะกลับเป็นหอกพุ่งกลับทำลาย หรือเป็นตราบาปแก่พรรคนั้นเอง เพราะประชาชนขาดความเชื่อถือศรัทธา แม้ว่าหากได้เป็นรัฐบาล แล้วทำไม่ได้ หรือทำได้ไม่หมดก็ไม่ผิด เพราะมันมีเหตุผลอธิบายได้ว่า ทำไมทำไม่ได้ หรือทำได้ไม่หมด เพราะอะไร การทำนโยบายได้บางส่วน และมีเหตุผลชี้แจงสาเหตุที่ทำไม่ได้ คงไม่เป็นไร เพราะมิใช่ว่าทำไม่ได้สักอย่างเลย อันนี้หนักแน่

นี่คือหลักการว่า ทำไมต้องส่งเสริมการเมืองระบบพรรคใหญ่สองพรรค หรือการส่งเสริมให้พรรคการเมืองเข้มแข็ง มีความเป็นพรรคของมวลชน (Mass Party) และมีความเป็นสถาบันทางการเมืองอย่างแท้จริง ที่ผ่านมารัฐได้ตรากฎหมาย เช่น การบังคับให้ผู้สมัครรับเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรต้องสังกัดพรรคการเมือง

เพราะมันเกี่ยวข้องกับการขับเคลื่อนนโยบาย ที่พรรคเล็กๆ จะทำไม่ได้ ทำตามนโยบายที่แถลงไว้ตอนหาเสียง นั่นถูกต้อง แต่ทำเกินกว่านโยบายที่บอกไว้นั้น เป็นเรื่องที่ไม่ได้หาเสียงมาก่อน อันนี้ถือว่าพลาด เพราะปัจจุบันทุกพรรคการเมืองต่างแข่งกันหาเสียง โดยเฉพาะนโยบาย "ประชานิยม" (populism) โดยนโยบายหาเสียง ถือเป็นปัจจัยสำคัญในการตัดสินใจลงคะแนนของประชาชน (voters) ถึงแม้ว่าอาจยังมีการใช้เงินทุ่มเงินในการหาเสียงด้วยวิธีต่างๆ กันมากอยู่ แต่การซื้อเสียงน้อยลงมา เพราะมีการใช้หัวคะแนนธรรมชาติอยู่จำนวนมากที่ไม่ต้องจ่ายเงินซื้อเสียง

พรรคการเมืองที่ชนะการเลือกตั้งด้วยเสียงข้างมากที่สามารถจัดตั้งรัฐบาลได้จะสามารถทำนโยบายขายฝันที่พรรคได้นำเสนอในการหาเสียงได้ และอาจทำนโยบายที่ไม่ได้หาเสียงไว้ก็ได้ ที่ไม่จำเป็นต้องอยู่ในนโยบายหาเสียง เป็นไปตามมติมหาชน เพราะ หากทำไม่ดี 4 ปีข้างหน้าก็จะสอบตก ตามหลักการของระบอบประชาธิปไตย ไม่แปลก การคิดกลับหลักการประชาธิปไตย จึงเป็นเรื่องแปลก

การศึกษาปรับปรุงกฎหมายเกี่ยวกับพรรคการเมือง

งานวิจัยสถาบันพระปกเกล้า (2565) ส่งเสริมพรรคการเมืองที่เกิดจากการรวมกลุ่มของบุคคลที่มีแนวความคิดและอุดมการณ์อย่างเดียวกันหรือใกล้เคียงกันเพื่อแสดงออกถึงเจตจำนงร่วมกันและนำเจตจำนงดังกล่าวนั้นก้าวเข้าสู่การบริหารประเทศผ่านการลงสมัครรับเลือกตั้ง เพราะพรรคการเมืองถือเป็นหนึ่งในกลไกที่สำคัญต่อการปกครองในระบอบประชาธิปไตย เนื่องจากพรรคการเมืองถือเป็นสถาบันพื้นฐานอันเป็นก้าวแรกของการมีส่วนร่วมทางการเมืองของประชาชน นอกจากนี้ เมื่อศึกษาถึงประวัติศาสตร์ทางการเมืองของประเทศไทยแล้ว จะเห็นว่า โดยกำหนดให้ผู้ที่จะลงสมัครรับเลือกตั้งเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจะต้องสังกัดพรรคการเมือง

ประเทศไทยเริ่มให้ความสำคัญแก่พรรคการเมืองชัดเจนมาตั้งแต่รัฐธรรมนูญ พ.ศ.2517 ในรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2540 เป็นฉบับปฏิรูปการเมือง มาจนถึงรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน พ.ศ.2560 ได้กำหนดกติกาเกี่ยวกับพรรคการเมืองเพิ่มมากขึ้นเพื่อวางรากฐานให้พรรคการเมืองมีความเป็นสถาบันทางการเมือง และให้พรรคการเมืองฝังรากลึกในสังคมประชาธิปไตยไทย ไม่ว่าจะเป็นเรื่องการจัดตั้งพรรคการเมืองการคัดเลือกผู้ลงสมัครรับเลือกตั้ง การดำเนินกิจกรรมภายในพรรคการเมือง การเงินของพรรคการเมืองตลอดจนการสิ้นสภาพและการยุบพรรคการเมือง ในทางกลับกัน เห็นว่า กกต.ที่เป็นองค์กรควบคุม หากกฎหมายบัญญัติหรือการกำหนดกติกาโดยระเบียบก่อให้เกิดความยุ่งยากในการใช้สิทธิของประชาชนตามกฎหมายเลือกตั้งและกฎหมายพรรคการเมืองเกินสมควร หรือโดยไม่มีเหตุผลรองรับเพียงพอ ย่อมเป็นการขัดต่อสิทธิและเสรีภาพของปวงชนชาวไทยในทางการเมืองที่ส่งผลกระทบถึงพัฒนาการทางประชาธิปไตยได้ เพราะขัดต่อเจตนารมณ์ในการเข้าถึงสิทธินั้น เช่น ต้องโดยง่าย เข้าใจง่าย ไม่ซับซ้อน ไม่เลือกปฏิบัติ ไม่สร้างเงื่อนไขหรือภาระที่เกินจำเป็นขึ้น

ธนพันธ์ ไล่ประกอบทรัพย์ (2564) ได้ให้ข้อเสนอแนะเกี่ยวกับการสนับสนุนงานด้านกฎหมายของพรรคการเมือง ไว้ดังต่อไปนี้ (1) ไม่ควรมีกฎหมายกำกับในเรื่องนโยบายของพรรคการเมือง การพัฒนากระบวนการนโยบายของพรรคการเมืองควรเป็นการพัฒนาที่เป็นธรรมชาติระหว่างพรรคการเมืองกับกลุ่มทางสังคมที่พรรคการเมืองต้องการเป็นตัวแทนเชิงนโยบาย จึงไม่ควรมีกฎหมายที่จะมาบังคับกำกับเรื่องนโยบายโดยตรง (2) ภาครัฐควรมีบทบาทในการเป็นผู้สนับสนุนให้กับพรรคการเมืองในเรื่องนโยบาย เช่น การสร้างแรงจูงใจที่ทำให้พรรคการเมืองมีกำลังใจในการพัฒนากระบวนการกำหนดแนวนโยบาย (3) ในส่วนของกฎหมายนั้น ควรมีกฎหมายที่ส่งเสริมความเป็นสถาบันของพรรคการเมืองผ่านกองทุนพัฒนาพรรคการเมืองอย่างต่อเนื่อง โดยกรรมการจัดสรรเงินกองทุนพัฒนาพรรคการเมืองควรให้ความสนใจกับการพัฒนากระบวน “การกำหนดนโยบายสาธารณะ” มากกกว่าการพัฒนาสาขาพรรคการเมือง ซึ่งเป็นการพัฒนาที่ต้องใช้ระยะเวลายาวนาน

มีข้อมูลน่าสนใจจาก ถวิลวดี บุรีกุล และคณะ (2564) การศึกษาสมรรถนะและมาตรฐานการทำงานของ กกต.ไทยและฟิลิปปินส์ ผลสำรวจความคิดเห็นของไทยพบว่า ประชาชน ร้อยละ 46 เชื่อมั่นในการทำงานของ กกต. ในระดับ “ปานกลาง” มีภาพรวมของการจัดการเลือกตั้งทั่วไปปี 2562 ในสายตาประชาชน อยู่ในระดับ “ปานกลาง” ทุกเรื่อง โดยเฉพาะอย่างในเรื่องการสร้างการมีส่วนร่วมและร่วมมือกับภาคส่วนต่างๆ ในสังคมที่อยู่ในระดับต่ำ เช่นเดียวกับผลการศึกษาของฟิลิปปินส์ที่พบว่า ผู้มีสิทธิลงคะแนนเลือกตั้งมีความเห็นค่อนข้างไปทางลบ (negative) โดยมีข้อเสนอแนะสำคัญในการศึกษาครั้งนี้ ได้แก่ (1) ควรต้องมีการเพิ่มกระบวนการและความเข้มข้นให้กับกระบวนการมีส่วนร่วมอย่างจริงจัง (2) ควรมีการสนับสนุนการพัฒนาแบบองค์รวม (3) ควรทำกระบวนการจัดการศึกษาแบบองค์รวมให้กับผู้มีสิทธิลงคะแนน เพื่อสร้างความรู้ความเข้าใจที่ถูกต้อง ชัดเจนให้กับผู้มีสิทธิลงคะแนน (4) ควรมีการเพิ่มจำนวนกระบวนการมีส่วนร่วมอย่างจริงจัง (5) คณะกรรมการการเลือกตั้ง ควรมีการจัดกิจกรรมและกระบวนการศึกษาให้กับผู้มีสิทธิลงคะแนน ผ่านทั้งสื่อ ช่องทางต่างๆ (6) คณะกรรมการการเลือกตั้งไม่ควรดำเนินภารกิจอื่นที่มิใช่ภาระหน้าที่หลัก จนไม่สามารถทำภาระหน้าที่หลักได้อย่างมีประสิทธิภาพ และ (7) ควรมีการเสริมพลังให้กับองค์กรภาคประชาสังคม (CSOs) และช่วยเหลือผู้มีสิทธิลงคะแนนที่เป็นผู้หญิงและกลุ่มเปราะบาง ให้สามารถเข้าถึงกระบวนการเลือกตั้งและการเมืองที่เป็นธรรมและมีความเสมอภาค

สองทศวรรษการกระจายอำนาจของท้องถิ่นไทย

วกกลับมาดูการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นในรอบ 20 ปีที่ผ่านมา (ขอนับจากปี 2546 เป็นต้นมา ที่ถือเป็นจุดพีก ยุคทองของการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นหลังรัฐธรรมนูญ 2540) นโยบายกระจายอำนาจรัฐมีอะไรที่ซุกซ่อนปัญหาไว้ใต้พรม มีความผิดปกติ ผิดหลักสากล ผิดหลักประชาธิปไตย อยู่มิใช่น้อย

อย่างไรก็ตาม เป็นความคิดเห็นนานาจิตตังที่ค่อนข้างเชิงลบอคติต่อการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นในหลายๆ ประการ แม้จะมีการนำเสนอข้อมูล องค์ความรู้ และบทความต่างๆ เกี่ยวกับการกระจายอำนาจ และการปกครองท้องถิ่นมาตลอดตั้งแต่ช่วง สปช. สปท. ถึงปัจจุบัน รวม 9-10 ปี แต่ไร้ผล แม้จะมีบางประเด็นดีๆ ที่ทำท่าจะได้ผล ก็กลับถูกดองไว้จนถึงปัจจุบัน เช่น ร่างประมวลกฎหมายท้องถิ่น และ การควบรวม อปท.ขนาดเล็กๆ เข้าด้วยกัน (Amalgamation or Merging Local Administrative Organization/Unit) ตามข้อเสนอแนะของธนาคารโลก (World Bank) เพื่อให้มีขนาด ที่เหมาะสม และมีประสิทธิภาพ ซึ่งถูกโต้แย้งจากนักวิชาการว่า ขนาด อปท.มิใช่ประเด็น เนื่องจาก อปท.มีบริบทที่แตกต่างกันไปในแต่ละท้องที่ ไม่ต้อง One size fits all

นอกจากนี้ในทางกลับกันมีกระแสต่อต้านแนวคิดการกระจายอำนาจแก่ อปท.จากฝ่ายข้าราชการส่วนกลาง/ส่วนภูมิภาค และ จากกำนันผู้ใหญ่บ้าน และเรียกร้องรัฐให้เสริมสร้างความแข็งแกร่งแก่ราชการส่วนภูมิภาค และ "การปกครองท้องที่" ได้แก่ การตรากฎหมายห้ามยกเลิกกำนันผู้ใหญ่บ้าน, การไม่กำหนดวาระ(กำนันผู้ใหญ่บ้านดำรงตำแหน่งจนเกษียณอายุ 60 ปี), การประกาศใช้ยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี, การใช้ one plan ที่รวมถึงแผนพัฒนาท้องถิ่นด้วย, การเพิ่มค่าตอบแทนสวัสดิการกำนันผู้ใหญ่บ้าน, ตำแหน่งแพทย์ประจำตำบลซ้ำซ้อนและไม่มีความจำเป็น เพราะมี อสม.เต็มพื้นที่ แต่ก็ไม่ยกเลิก, มีการสั่งใช้งานกำนันผู้ใหญ่บ้านแบบ ไอโอ (IO) ให้เป็นองค์กรสารพัดนึกในพื้นที่ส่วนภูมิภาค ฯลฯ

มิติการกระจายอำนาจให้ท้องถิ่นมีความผิดปกติอื่นใดอีกหรือไม่

นี่ยังไม่รวมเรื่องเล็กๆ น้อยๆ ที่ผิดปกติวิสัยอีกมากมาย ทั้งในมิติการบริหารจัดบริการสาธารณะ มิติการบริหารงานบุคคล มิติการพัฒนาการคลังและรายได้ เช่น ทำไมไม่ยุบองค์กรกลางการบริหารบุคคล (ยุบ 3 ก.เหลือก.เดียว), ทำไมไม่ปรับปรุงบทบาทอำนาจการบริหารของนายก อปท.ลงเพราะการให้อำนาจมากจุดเดียวทำให้ทุจริตง่าย, ทำไมไม่จัดตั้งสำนักงานท้องถิ่นแห่งชาติ, ทำไม อบต.ไม่ยอมยกฐานะเป็นเทศบาล, ทำไม อปท.ขนาดเล็กไม่ยอมควบรวมกันเพื่อให้มีขนาดที่เหมาะสม, ทำไมลดจำนวน ส.อบต.เหลือเพียงหมู่บ้านละ 1 คน, มท.ออกระเบียบ คณะกรรมการชุมชนในเขตเทศบาล ที่มีนัยยะว่าไปทับซ้อนกับหน้าที่ของ คณะกรรมการหมู่บ้าน (กม.) ตาม พรบ.ลักษณะปกครองท้องที่ พ.ศ.2457, กำนันผู้ใหญ่บ้านยังคงมีสถานะเป็นนายทะเบียนผู้รับแจ้งในเขตเทศบาลอยู่ แม้เทศบาลจะมีสำนักทะเบียนท้องถิ่นแล้วก็ตาม แต่ในทางปฏิบัติกำนันผู้ใหญ่บ้านจะไม่ทำหน้าที่ให้ และสำนักทะเบียนท้องถิ่นก็มักไม่ให้กำนันผู้ใหญ่บ้านทำหน้าที่นายทะเบียนผู้รับแจ้ง ฯลฯ เป็นต้น

ในเรื่องงบประมาณอุดหนุนท้องถิ่นตาม พรบ.กำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ.2542

โดยคณะกรรมการการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (ก.ก.ถ.) ตามแผนการถ่ายโอน ตั้งแต่ปี 2546-ปัจจุบัน (2566) การจัดสรรรายได้แก่ อปท.ในสัดส่วนต่อรายได้สุทธิของรัฐบาลสูงสุด ปี 2565 ได้เพียงร้อยละ 29.58 ปี 2566 ร้อยละ 30 จากที่กำหนดไว้ในกฎหมายแผนการกระจายอำนาจ แก้ไขฉบับที่ 2 พ.ศ.2549 สัดส่วนอัตราไม่น้อยกว่าร้อยละ 35 ต่อรายได้สุทธิของรัฐ ตามมาตรา 30(4) การถ่ายโอนระยะที่ 1 (2544-2547) ระยะที่ 2 (2544-2553) ซึ่งในปี 2566 ได้มีการถ่ายโอนภารกิจ รพ.สต.แก่ อบจ.ด้วย

สาเหตุประการสำคัญที่ทำให้ไม่สามารถจัดสรรรายได้แก่ อปท.ตามกฎหมายได้ เนื่องจากรัฐบาลได้ตราพระราชกฤษฎีกาลดภาษีสำหรับที่ดินและสิ่งปลูกสร้างบางประเภท พ.ศ.2563 และ (ฉบับที่ 2) พ.ศ.2564 ลดภาษีในอัตราร้อยละ 90 ของสำหรับปีภาษี 2563 และ 2564 ตามลำดับ เพื่อบรรเทาภาระภาษีของประชาชนในช่วงการระบาดของโรคติดเชื้อไวรัสโคโรนา 2019 ทําให้ อปท. จัดเก็บภาษีดังกล่าว ลดลงจากเดิมประมาณร้อยละ 90 ซึ่งถือเป็นจุดอ่อนยิ่ง สำหรับปี 2567 นี้ กทม.ได้เรียกร้องขอให้รัฐบาลจัดเก็บภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างเต็มจำนวน ไม่ต้องลดหย่อน

กระแสการจัดตั้งการปกครองท้องถิ่นรูปแบบ "จังหวัดจัดการตนเอง"

สืบเนื่องมาจากนโยบายหาเสียงของพรรคการเมืองฝ่ายประชาธิปไตยก้าวหน้าที่ได้ผล ทำให้มีการเทคะแนนเสียงมากถึง 14.43 ล้านเสียง แต่ในแนวทางปฏิบัติในรอบ 4 ปีนี้ อาจไม่ทัน เนื่องจากอาจมีการแก้ไขรัฐธรรมนูญ และการประชาพิจารณ์ที่ต้องใช้ระยะเวลาที่ยาวนานไม่น้อยกว่า 2 ปีครึ่ง และอาจดำเนินการได้เพียงในจังหวัดที่มีความพร้อม เพื่อลดความขัดแย้งและความเหลื่อมล้ำ ได้แก่ จังหวัดเชียงใหม่ จังหวัดแม่ฮ่องสอน จังหวัดขอนแก่น จังหวัดปราจีนบุรี จังหวัดยะลา-ปัตตานี จังหวัดภูเก็ต ซึ่ง 7 จังหวัดภูมิภาคประชาชนได้ประกาศเจตนารมณ์และแสดงความพร้อมที่จะจัดการตนเอง มากว่า 10 ปีแล้วคือตั้งแต่ 24 มิถุนายน 2555

นี่คือปรากฏการณ์ภาพรวมทางการเมืองไทยที่ผ่านมาในอีกมุมหนึ่งของการกระจายอำนาจที่น่าสนใจ