การชี้มูลความผิดวินัยผู้บริหารท้องถิ่นโดยคณะกรรมการ ป.ป.ช.

บทความพิเศษ / ทีมงานหญ้าแห้งปากคอก(ท้องถิ่น) ท้องถิ่นอาจมิใช่ต้นธารการทุจริต (1) ข้อมูลโลกปี 2018 พบว่าไทยถูกจัดอยู่ในกลุ่มประเทศที่มีการคอร์รัปชันสูงมาก การคอร์รัปชัน (Corruption) หรือ “การทุจริต” ในทางอาชญาวิทยา ถือเป็น อาชญากรรมหนึ่งที่มีผลกระทบรุนแรงต่อสังคมคู่กับสังคมไทยและสังคมโลกมานาน คนไทยเรียกว่า “การฉ้อราษฎร์บังหลวง” ที่หมายถึง คือการใช้ตำแหน่งหน้าที่ของตนเองไม่ว่าจะทางราชการ การเมือง หรือเอกชน ในการฉ้อฉลเพื่อเอื้ออำนวยประโยชน์แก่ตนเองหรือพวกพ้องของตน โดยไม่สนว่าผู้อื่นหรือส่วนรวมจะเสียหายอย่างไร มักพบได้ในทุกส่วนของสังคม ที่เห็นบ่อยเช่น การติดสินบนต่างๆ เพื่อให้ได้สิทธิ เพื่อการลัดคิว เป็นต้น (2) ป่าวร้องกันมานานหลายปีด้วยสโลแกนรณรงค์ต่อต้านการทุจริตต่างๆ เช่น เราจะ “ไม่ยอม-ไม่ทน-ไม่เฉย รณรงค์ต่อต้านการทุจริต” หรือ “ร่วมกันสร้างสังคมไม่ทนต่อการทุจริต” หรือ “คนไทยไม่ยอมรับคอร์รัปชัน เราจะไม่ทนต่อการทุจริตคอร์รัปชัน” (Zero Tolerance) ที่หมายความว่า ความอดทนต่อคอร์รัปชันของคนไทยต้องเท่ากับศูนย์ จะไม่ยอมให้มีความประพฤติมิชอบด้านฉ้อราษฎร์บังหลวงแม้แต่น้อย โดยมี “ชมรม Strong จิตพอเพียงต้านทุจริต” (3) สังคมกลับเพ่งเป้ามาที่ท้องถิ่น โดยเฉพาะองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) แต่ข้อมูลล่าสุด ป.ป.ช.แถลงมาแล้วว่า หน่วยราชการมหาดไทยนำหน้าที่หนึ่งสูสีกับ อปท. ว่าไปก็เหมือนนินทา เราไม่ว่ากัน ลองถอดใจสักนิดมาดูในอีกแง่มุมหนึ่ง ที่ต้องให้ความเป็นธรรม หรือมองกลับด้านในอีกมุมมองหนึ่ง อย่าให้มีคำว่า “ทัศนะความอยุติธรรมในกฎหมาย ป.ป.ช.เลย” (4) ในที่นี้ ลองมามองในฝ่ายการเมืองท้องถิ่น หรือที่เรียกว่า “ผู้บริหารท้องถิ่น” ที่ถือเป็นผู้บังคับบัญชาสูงสุดของ อปท. ที่เป็นฝ่ายการเมือง มีการเลือกตั้ง มีวาระในการดำรงตำแหน่ง แต่ “มีอำนาจมากเหลือล้น” (Tremendous Power) ตามโครงสร้างของหน่วยบริหารราชการส่วนท้องถิ่นปัจจุบัน โดยเฉพาะอำนาจด้านการบริหารงานบุคคล ที่ส่งผลถึงฝ่ายประจำคือ ข้าราชการพนักงาน และลูกจ้างท้องถิ่นโดยตรง ซึ่งต้องเข้าใจว่า “ฝ่ายการเมืองท้องถิ่น” ไม่มี “วินัยเหมือนดังเช่นฝ่ายประจำ” กล่าวคือ ไม่มีบทลงโทษทางวินัย เหมือนข้าราชการโดยทั่วไป แต่ ฝ่ายการเมืองท้องถิ่นอยู่ภายใต้การกำกับดูแลของนายอำเภอ ผู้ว่าราชการจังหวัด และกระทรวงมหาดไทย ที่สามารถ “ถูกปลดหรือถูกสั่งให้พ้นจากตำแหน่ง” ได้ ในที่นี้คือ การใช้อำนาจของ ป.ป.ช. ในการชี้มูล เพื่อให้ผู้มีอำนาจในการกำกับดูแลดังกล่าวใช้กระบวนการสอบสวนเพื่อสั่งให้พ้นจากดำแน่งได้ อันถือเป็น “วินัยของฝ่ายการเมืองท้องถิ่น” นั่นเอง การชี้มูลความผิดผู้บริหารท้องถิ่นโดย ป.ป.ช. (1) การชี้มูลความผิดผู้บริหารท้องถิ่นโดยคณะกรรมการ ป.ป.ช. โดยอาศัยอำนาจตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ ว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2561 แบ่งเป็น 2 กรณี คือ (1.1) กรณีที่ คณะกรรมการ ป.ป.ช. พิจารณาเห็นว่าเรื่องที่มีการกล่าวหาเรื่องใดมิใช่เป็นความผิดร้ายแรง หรือกล่าวหาในเรื่องที่มิได้อยู่ในหน้าที่และอำนาจของคณะกรรมการ ป.ป.ช. ตามมาตรา 64 คณะกรรมการ ป.ป.ช. จะส่งเรื่องให้ผู้มีอำนาจแต่งตั้งหรือถอดถอนของผู้ถูกร้องดำเนินการทางวินัยไปตามหน้าที่และอำนาจตาม ซึ่งกรณีนี้กฎหมายได้เปิดช่องให้ผู้มีอำนาจแต่งตั้งหรือถอดถอนพิจารณาดำเนินการตามที่เห็นสมควรต่อไป และ (1.2) กรณีที่คณะกรรมการ ป.ป.ช. ไต่สวนแล้วมีมติวินิจฉัยว่าเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำความผิดฐานทุจริตต่อหน้าที่ หรือกระทำความผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ราชการ หรือความผิดที่เกี่ยวข้องกัน ตามมาตรา 91 (2) เมื่อคณะกรรมการ ป.ป.ช. มีมติว่าผู้ถูกกล่าวหาได้กระทำความผิดในเรื่องที่ถูกกล่าวหานั้น ให้ส่งสำนวนการไต่สวนไปยังผู้มีอำนาจแต่งตั้งถอดถอนเพื่อดำเนินการตามหน้าที่และอำนาจต่อไป (2) สำหรับกรณีข้อ (1.2) ซึ่งเป็นกรณีของผู้บริหารท้องถิ่นนั้น ยังมิได้มีแนวทางการปฏิบัติที่ชัดเจนแต่อย่างใด โดยทางหน่วยงานของรัฐมีความเห็นว่า ผู้บริหารท้องถิ่นเป็นผู้ถูกกล่าวหาซึ่งไม่มีกฎหมาย ระเบียบ หรือข้อบังคับเกี่ยวกับวินัย ตามมาตรา 98 วรรคท้ายในทางปฏิบัติผู้กำกับดูแลหรือผู้มีอำนาจแต่งตั้งถอดถอนตามกฎหมายจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจึงดำเนินการแต่งตั้งคณะกรรมการสอบสวนตาม “ระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วยการสอบสวน ผู้บริหารท้องถิ่น รองผู้บริหารท้องถิ่น ประธานสภาท้องถิ่น รองประธานสภาท้องถิ่น สมาชิกสภาท้องถิ่น เลขานุการผู้บริหารท้องถิ่น และที่ปรึกษาผู้บริหารท้องถิ่น พ.ศ. 2554” (3) ปัจจุบันได้มีการยกเลิกระเบียบ มท. ดังกล่าวตามข้อ (2) แล้วประกาศใช้ “กฎกระทรวงการสอบสวนผู้ดำรงตำแหน่งบางตำแหน่งในองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2563 กฎกระทรวงการสอบสวนผู้ดำรงตำแหน่งบางตำแหน่งในเทศบาล พ.ศ. 2563 กฎกระทรวงการสอบสวนผู้ดำรงตำแหน่งบางตำแหน่งในองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ. 2563 และกฎกระทรวงการสอบสวนผู้ดำรงตำแหน่งบางตำแหน่งในเมืองพัทยา พ.ศ. 2563” แทน ทั้งนี้ เพื่อให้ผู้บริหารท้องถิ่นได้มีโอกาสในการโต้แย้งแสดงพยานหลักฐานของตน ซึ่งพยานหลักฐานดังกล่าวอาจเป็นพยานหลักฐานใหม่ อันแสดงได้ว่าผู้ถูกกล่าวหามิได้มีการกระทำความผิดตามที่กล่าวหาหรือกระทำความผิดในฐานความผิดที่แตกต่างจากที่ถูกกล่าวหา ซึ่งผู้บังคับบัญชาหรือผู้มีอำนาจแต่งตั้งถอดถอน สามารถมีหนังสือพร้อมเอกสารและพยานหลักฐานถึงคณะกรรมการ ป.ป.ช. เพื่อขอให้พิจารณาทบทวนมตินั้นได้ภายในสามสิบวันนับแต่วันที่ได้รับเรื่องจากคณะกรรมการ ป.ป.ช. ตาม มาตรา 99 แห่ง พรบ.ประกอบรัฐธรรมนูญ ว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2561 (4) ในประเด็นการสอบสวนผู้บริหารท้องถิ่นตามข้อ (3) นี้ คณะกรรมการ ป.ป.ช. ได้โต้แย้งการตั้งคณะกรรมการสอบสวนตลอดมา นับแต่ พรบ.ประกอบรัฐธรรมนูญ ว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2542 ใช้บังคับ ตราบจนกฎหมาย ป.ป.ช. ฉบับใหม่ พ.ศ. 2561 ปัจจุบัน คณะกรรมการ ป.ป.ช. ยังคงยืนยันหลักการเดิมว่า ผู้มีอำนาจแต่งตั้งถอดถอนผู้บริหารองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะต้องดำเนินการตามมาตรา 98 วรรคหนึ่ง โดยไม่อาจแต่งตั้งคณะกรรมการสอบสวนและต้องพิจารณาสั่งลงโทษผู้ถูกกล่าวหาภายใน 30 วัน เนื่องจากผู้บริหารองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีฐานะเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ ตามมาตรา 98 วรรคสาม ประกอบบทนิยามมาตรา 4 แห่งตาม พรบ.ประกอบรัฐธรรมนูญ ว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2561 การถือสำนวน ป.ป.ช. โดยมิต้องแต่งตั้งคณะกรรมการสอบสวน (1) ประเด็นตามหลักการของคณะกรรมการ ป.ป.ช. ที่วินิจฉัยว่า ผู้กำกับดูแลและมีอำนาจแต่งตั้งถอดถอนมิต้องแต่งตั้งคณะกรรมการสอบสวนอีกนั้น เท่ากับว่าผู้บังคับบัญชาไม่มีอำนาจในการใช้ดุลพินิจใดในการพิจารณาดำเนินการในฐานะผู้กำกับดูแลตามกฎหมาย และในขณะเดียวกันผู้กำกับดูแลย่อมไม่อาจพบพยานหลักฐานใหม่ อันแสดงได้ว่าผู้ถูกกล่าวหามิได้มีการกระทำความผิดตามที่กล่าวหาหรือกระทำความผิดในฐานความผิดที่แตกต่างจากที่ถูกกล่าวหา เพื่อขอให้พิจารณาทบทวนมตินั้นเพื่อให้เกิดความเป็นธรรมแก่ผู้ถูกกล่าวหา ตามมาตรา 99 แห่ง พรบ.ประกอบรัฐธรรมนูญ ว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2561 (2) มีประเด็นควรวินิจฉัยในกรณีที่คณะกรรมการ ป.ป.ช. ตรวจสอบไม่พบการทุจริตแต่พบการละเว้นไม่ปฏิบัติตามระเบียบกฎหมาย ซึ่งคณะกรรมการ ป.ป.ช. มักใช้อำนาจชี้มูลเป็นความผิดฐานทุจริตต่อหน้าที่ราชการควบคู่กับความผิดตามประมวลกฎหมายอาญามาตรา 157 ตลอดมา ผู้กำกับดูแลจะต้องเห็นเป็นความผิดฐานทุจริตต่อหน้าที่ราชการตามที่ ป.ป.ช. ชี้มูลโดยไม่อาจใช้ดุลพินิจแต่อย่างใดหรือไม่ ซึ่งกรณีการบริหารราชการในบางสถานการณ์ที่ไม่ได้ปฏิบัติตามขั้นตอนของระเบียบกฎหมายด้วยเจตนาให้เกิดประโยชน์แก่ราชการและประชาชนมักพบเห็นในการดำเนินงานของท้องถิ่นอย่างบ่อยครั้ง (3) ขอยกตัวอย่าง กรณีคำพิพากษาศาลอาญาคดีทุจริตและประพฤติมิชอบ ภาค 2 คดีหมายเลขดำที่ อท. 75/2561 คดีหมายเลขแดงที่ อท. 30/2562 เคยวินิจฉัยว่า การปฏิบัติหน้าที่เพื่อประโยชน์ของทางราชการโดยยึดถือความถูกต้อง แม้มิได้ปฏิบัติตามระเบียบก็มิใช่การทุจริตต่อหน้าที่ราชการ และการลงโทษผู้ถูกกล่าวหาทำให้ต้องต่อสู้คดีเพื่อให้ได้รับความเป็นธรรม เสื่อมเสียชื่อเสียง เกียรติคุณทางทำมาหาได้ ทางเจริญในหน้าที่ราชการ เป็นการชี้มูลที่ขาดความเที่ยงธรรม ในขณะเดียวกันก็พบว่า บ่อยครั้งที่ผู้กำกับดูแลเห็นว่าเป็นเพียงการไม่ปฏิบัติตามระเบียบกฎหมายโดยไม่ปรากฏว่ามีการเรียกรับผลประโยชน์อื่นใด หรือมีพฤติการณ์ทุจริตแต่อย่างใด (4) ดังนั้น การกระทำดังกล่าว ยังไม่ถึงขนาดอันอาจถือได้ว่า เป็นการกระทำการฝ่าฝืนต่อความสงบเรียบร้อยหรือสวัสดิภาพของประชาชน หรือละเลยไม่ปฏิบัติตาม หรือปฏิบัติการอันมิชอบด้วยอำนาจหน้าที่ เช่น กรณีปี 2549 กระทรวงมหาดไทยสั่งให้นายกเทศมนตรีตำบลโป่งน้ำร้อน จังหวัดจันทบุรี พ้นจากตำแหน่ง ปัญหาดังกล่าวเป็นที่ถกเถียงกันในทางปฏิบัติอย่างมาก ซึ่งกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นและกระทรวงมหาดไทยในฐานะหน่วยงานผู้รับผิดชอบควรพิจารณาดำเนินการแก้ไขมิให้เกิดความสับสนและให้เป็นไปตามมาตรฐานเดียวกันให้เร็วที่สุด มิใช่ปล่อยผ่านดังเช่นที่ผ่านมา นับแต่บังคับใช้ พ.ร.บ.ประกอบรัฐธรรมนูญ ว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2542 จนกระทั่ง พ.ร.บ.ประกอบรัฐธรรมนูญ ว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2561 ใช้บังคับก็ยังไม่สามารถหาแนวทางที่ชัดเจนได้ ป.ป.ช. เป็นองค์กรกึ่งตุลาการ ประโยชน์สาธารณะอยู่ตรงไหน (1) ต้องถือเสมือนว่า ป.ป.ช. เป็นองค์กรกึ่งตุลาการ เพราะ คณะกรรมการ ป.ป.ช. ปฏิบัติหน้าที่ในลักษณะคล้ายอัยการหรือพนักงานสอบสวน ซึ่งเป็นงานที่เกี่ยวกับกระบวนการยุติธรรมทางอาญา และมีการใช้อำนาจตามกฎหมายหลายประการในทาง “ยุติธรรมชี้ขาดตัดสิน” ด้วย ตามหลักทฤษฎีว่าด้วยการแบ่งแยกอำนาจ (Separation of Power) ที่บัญญัติให้ ป.ป.ช. เป็นองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญนั้น มีประเด็นคำถามว่า ป.ป.ช. มีสถานะทางกฎหมายเป็นองค์กรฝ่ายใด ขององค์กรผู้ใช้อำนาจตามรัฐธรรมนูญ (เป็นฝ่ายนิติบัญญัติ ฝ่ายบริหาร หรือฝ่ายตุลาการ) ตามหลักสากลนั้น องค์กรเหล่านี้เคยเป็นส่วนหนึ่งของฝ่ายบริหาร แต่เนื่องจากถูกฝ่ายบริหารครอบงำ จึงทำให้ขาดประสิทธิภาพในการปฏิบัติตามภารกิจหน้าที่ขององค์กร จึงต้องแยกองค์กรเหล่านี้มาเป็นอิสระ ซึ่งคำว่า องค์กรอิสระ นี้หมายความเพียงแต่อิสระจากการครอบงำของฝ่ายบริหารเท่านั้น หาได้หมายถึงอิสระจากการตรวจตรวจสอบและถ่วงดุลจากฝ่ายตุลาการไม่ (2) ปัญหาที่ควรคู่แก่การพิจารณาอีกประการหนึ่ง คือ หากพิจารณาตามบทบัญญัติของกฎหมายจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่ได้แก้ไขเพิ่มเติมมีการเพิ่มอำนาจหน้าที่ของผู้กำกับดูแล ในการประกาศคำวินิจฉัยเมื่อผู้กำกับดูแลตามกฎหมายวินิจฉัยหรือมีคำสั่งให้ผู้บริหารท้องถิ่นพ้นจากตำแหน่ง มีลักษณะเป็นการละเมิดและกระทบต่อสิทธิของผู้บริหารท้องถิ่น ทั้งที่การวินิจฉัยดังกล่าวแม้เป็นที่สุดในฝ่ายปกครอง แต่คู่กรณียังสามารถฟ้องร้องต่อศาลปกครองให้ตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายของคำสั่งดังกล่าวต่อไปได้ และหากศาลปกครองได้มีคำพิพากษาเพิกถอนคำสั่งให้พ้นจากตำแหน่งดังกล่าว จะดำเนินการใดเพื่อเยียวยาให้ผู้บริหารท้องถิ่นผู้รับคำสั่งได้มีช่องทางในการกอบกู้ชื่อเสียงเกียรติคุณและกลับสู่สภาพเดิมให้มากที่สุด (3) อย่างไรก็ตาม การปฏิบัติหน้าที่ของเจ้าหน้าที่รัฐ ไม่ว่าจะเป็นหน่วยงานอิสระ หน่วยงานที่มีฐานะเป็นกระทรวงหรือกรมต่าง ๆ ควรกระทำเพียงเท่าที่จำเป็น และเป็นไปเพื่อประโยชน์สาธารณะเท่านั้น การประกาศคำวินิจฉัยต่างๆ ขององค์กรอิสระต้องเป็นไปตามหลักความได้สัดส่วน (Principle of proportionality) อันเป็นหลักการสำคัญของหลักนิติรัฐ (Legal State) หรือที่รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 บัญญัติว่า “หลักนิติธรรม” หลักการนี้เป็นหลักการที่เป็นเครื่องควบคุมการใช้อำนาจของรัฐและประกันสิทธิเสรีภาพของประชาชนจากการใช้อำนาจตามอำเภอใจของรัฐ (Discretionary power) กล่าวคือ รัฐจะดำเนินการใดๆได้ต่อเมื่อมีกฎหมายบัญญัติให้อำนาจ โดยรัฐย่อมใช้อำนาจเท่าที่จำเป็นเพื่อประโยชน์สาธารณะและมีกฎหมายให้อำนาจไว้โดยชัดแจ้งเท่านั้นอำนาจของฝ่ายปกครองไม่ว่าจะในกรณีใดก็ตามเป็นอำนาจที่มีเงื่อนไข จำต้องตระหนักอยู่เสมอว่า “การใช้อำนาจนั้น ไม่ว่าจะในเรื่องใด ควรเป็นไปเพื่อประโยชน์สาธารณะเท่านั้น” (4) ศรัทธาการยอมรับ ความน่าเชื่อถือของประชาชนต่อ ป.ป.ช. จะเป็นตัวชี้วัดที่สำคัญ ป.ป.ช. เช่น ทำงานด้วยความรวดเร็ว ไม่ตกเป็นเครื่องมือทางการเมือง “เน้นจับปลาตัวใหญ่” คือผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองระดับสูง หรือโครงการทุจริตที่มีมูลค่าความเสียหายมาก ดังเช่น ป.ป.ช. อินโดนีเซีย การไต่สวนหรือไต่สวนเบื้องต้นจะต้องไม่เป็นการละเมิดสิทธิและเสรีภาพของบุคคลตามกฎหมาย ป.ป.ช.ต้องอยู่ในเงื่อนไขการฟ้องคดีต่อศาลยุติธรรมและศาลปกครองได้ ป.ป.ช. ต้องจัดให้มีมาตรการคุ้มครองช่วยเหลือแก่ผู้กล่าวหา ผู้เสียหาย ผู้ทำคำร้อง ผู้ร้องทุกข์กล่าวโทษ ผู้ให้ถ้อยคำหรือผู้ที่แจ้งเบาะแสหรือข้อมูลใดเกี่ยวกับการปฏิบัติหน้าที่ฯ รวมไปถึงการให้บำเหน็จรางวัลด้วย ฯลฯ อย่าให้ใครว่าได้ “การมอบอำนาจให้เด็ดขาดเหมือนเป็นดาบสองคม ที่กลับมาเข่นฆ่าประชาชน” ได้ หลักการตามที่กล่าวข้างต้น นำมาถือปฏิบัติกับฝ่ายประจำหรือข้าราชการพนักงานส่วนท้องถิ่นได้