มหากาพย์การฝึกอบรมท้องถิ่น

บทความพิเศษ/ทีมวิชาการสมาคมพนักงานเทศบาลแห่งประเทศไทย การวิพากษ์โครงสร้างอำนาจหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) ออกจะเป็นเรื่องเพ้อฝัน ไม่มีความแน่นอน เพราะเสนอแนวคิดแล้วก็ทิ้งไว้ ไม่มีใครกล้านำไปสานต่อ และแนวคิดที่ต่างเสนอไว้ล้วนแต่เป็นแนวคิดเดิมทั้งสิ้น ที่ส่วนใหญ่ได้เคยศึกษาว่ากล่าวหรือถกกันมานมนานแล้วอย่างน้อยก็ก่อนปี 2554 มีใหม่ปัดฝุ่นใหม่บ้างก็เฉพาะในช่วงปี 2557-2558 สมัยสภาปฏิรูปแห่งชาติ (สปช.) และ สภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ (สปท.) เท่านั้น จนกระทั่งได้ตกผลึกออกมาเป็น “ประเด็นการพัฒนาและประเด็นการปฏิรูปประเทศ” แล้ว การนำเรื่องเดิมมาว่ากล่าวซ้ำซากวนเวียนอาจไม่สร้างองค์ความรู้สักเท่าใด ฉะนั้น ขอละไม่กล่าวถึงโครงสร้างหน้าที่ท้องถิ่นไว้ก่อน ลองมาดูเรื่องอื่นเบื้องหลังที่เกี่ยวกับท้องถิ่นอื่นน่าจะดีกว่า ความสัมพันธ์ท้องถิ่น 3 ส่วน ในความสัมพันธ์ท้องถิ่นเชิงสร้างสรรค์ที่จำเป็นแยก 3 ระดับ คือ (1) ความสัมพันธ์ระหว่างส่วนกลางและส่วนท้องถิ่น เป็นความสัมพันธ์ใน “การกระจายอำนาจให้แก่ท้องถิ่นในการบริหารจัดการตนเอง” ที่รวมถึงการกำหนดแนวทางการพัฒนาให้แก่ท้องถิ่น ที่หน่วยราชการควรทำหน้าที่เป็นหน่วยงานทางวิชาการ แต่มิใช่การตัดสินใจหรือดำเนินการแทนท้องถิ่น ผ่านทางกลไกการสนับสนุนงบประมาณ แผนการพัฒนาพื้นที่การตัดสินใจต้องมาจากท้องถิ่น ชุมชน และประชาชนเท่านั้น รวมถึงการทำข้อตกลงการค้าหรือข้อตกลงทางเศรษฐกิจระหว่างประเทศก็ควรปรึกษาหารือกับท้องถิ่นด้วย เพราะอาจมีผลต่อการแก้ไขเยียวยาผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นได้อย่างมีประสิทธิภาพ เช่น การจัดการภัยพิบัติฉุกเฉินร่วมกับรัฐ การใช้ระบบอนุญาโตตุลาการ (Arbitrator) ตามข้อตกลงร่วมกันในจากผู้ไกล่เกลี่ยข้อพิพาท (Conciliator) ก่อนสู่ศาลปกครอง เป็นการหลีกเลี่ยงการถอดถอนผู้บริหารท้องถิ่นโดยตรง (2) ความสัมพันธ์ระหว่างท้องถิ่นด้วยกันเองด้วยการปฏิรูปโครงสร้างอำนาจ ที่ท้องถิ่นแต่ละแห่งมีอำนาจเอกเทศแต่ต้องอยู่ร่วมกับท้องถิ่นอื่น บนพื้นฐานของ “ความร่วมมือและการต่อรองระหว่างท้องถิ่น” เช่น การบริหารจัดการลุ่มน้ำ การจัดการทรัพยากรทะเลและชายฝั่ง เป็นต้น ที่ไม่สามารถแยกกันเป็นเอกเทศได้ หรือกรณีด้วยเหตุจำเป็นทางเศรษฐกิจในการร่วมลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานร่วมกันเช่น การจัดการขยะ หรือการลงทุนในโรงไฟฟ้าพลังงานหมุนเวียน การป้องกันและการจัดการภัยพิบัติอย่างครบวงจรในระบบป้องกันบรรเทาสาธารณภัย ระบบเตือนภัย ระบบการช่วยเหลือซึ่งกันและกัน ระบบการฟื้นฟูตามศักยภาพของท้องถิ่นแต่ละแห่ง ยังเป็นภารกิจสำคัญที่ท้องถิ่นต่างๆ (3) ความสัมพันธ์ระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นระดับจังหวัดและที่ต่ำกว่าจังหวัด ในการบริหารจัดการตนเองของชุมชนและประชาชน ให้สามารถปฏิบัติหน้าที่อย่างมีประสิทธิภาพ ในฐานะหน่วยบริการที่ใกล้ชิดกับประชาชนมากที่สุดเป็นลำดับแรก โดยมีหน่วยงานท้องถิ่นระดับจังหวัดเชื่อมประสานท้องถิ่นภายในจังหวัดเพื่อให้บริการที่ซับซ้อนหรือมีการลงทุนขนาดใหญ่ เช่น สถานีวิจัยการเกษตรหรือการตัดถนนระหว่างอำเภอหรือระหว่างจังหวัด เป็นต้น ปัญหาการเบิกค่าใช้จ่ายในการฝึกอบรมของท้องถิ่น ในการอบรมของราชการส่วนท้องถิ่นนั้นต้องถือ “องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น” (อปท.) เป็น “ส่วนราชการส่วนหนึ่ง” เทียบเหมือนราชการส่วนกลางหรือส่วนภูมิภาค แต่ในการบริหารจัดการตามหลัก “ความเป็นอิสระของท้องถิ่น” ตามรัฐธรรมนูญนั้นกลับถูกควบคุมกำกับโดย “กระทรวงมหาดไทย” อย่างเคร่งครัดมานานจนถึงเป็นเรื่องปกติจนลืมไปว่า อปท. นั้นมีฐานะเป็น “ทบวงการเมือง” ที่มีสภาพนิติฐานะเป็น “นิติบุคคล” เช่นเดียวกับ “ผู้กำกับดูแล” คือ กระทรวงมหาดไทย และจังหวัด ฉะนั้นในฐานะที่เท่าเทียมกันในนิติฐานะ กลับปรากฏว่า อปท. ได้รับการปฏิบัติจากหน่วยงานผู้กำกับดูแลอย่างมี “การเลือกปฏิบัติ” (Discrimination) เยี่ยงเป็นผู้ใต้บังคับบัญชา (Subordinated & Clients) กำชับเข้มงวดกวดขันขาดขอบเขตการควบคุมกำกับที่ชัดเจน การตราระเบียบสั่งการหลักที่ใช้บังคับแก่ท้องถิ่นแตกต่างจากราชการบริหารส่วนกลางหรือส่วนภูมิภาค เช่น จำกัดสิทธิของคนท้องถิ่นให้ต่ำกว่าสิทธิของข้าราชการพลเรือน ไม่ยอมแก้ไขให้เหมาะสมกับสภาพปัจจุบัน และไม่สอดรับกับระเบียบกระทรวงการคลัง การตราระเบียบ มท.ไม่เคยที่จะสอบถาม อปท.ก่อน การจัด ฝึกอบรมสัมมนาผูกขาดโดย สถ. เพราะท้องถิ่นใช้บังคับตาม (1) ระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วยค่าใช้จ่ายในการฝึกอบรม และการเข้ารับการฝึกอบรมของเจ้าหน้าที่ท้องถิ่น พ.ศ. 2557 ประกอบกับ (2) ระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วยการเดินทางไปราชการของเจ้าหน้าที่ท้องถิ่น พ.ศ. 2555 แก้ไขเพิ่มเติมถึงฉบับที่ 4 พ.ศ. 2561 (3) ระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วยการรับเงิน การเบิกจ่ายเงิน การฝากเงิน การเก็บรักษาเงิน และการตรวจเงินขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2547 แก้ไขเพิ่มเติมถึงฉบับที่ 4 พ.ศ. 2561 และ (4) หนังสือกระทรวงมหาดไทย ที่ มท 0808.2/ว 1797 ลงวันที่ 2 เมษายน 2561 เรื่อง หลักเกณฑ์และแนวทางการเบิกค่าใช้จ่ายในการเดินทางไปราชการและการเข้ารับการฝึกอบรมขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ในขณะที่ราชการส่วนกลางและส่วนภูมิภาคใช้ (1) ระเบียบกระทรวงการคลังว่าด้วยค่าใช้จ่ายในการฝึกอบรม การจัดงาน และการประชุมระหว่างประเทศ พ.ศ.2549 แก้ไขเพิ่มเติมถึงฉบับที่ 3 พ.ศ. 2555 (2) ระเบียบกระทรวงการคลังว่าด้วยการเบิกค่าใช้จ่ายในการเดินทางไปราชการ พ.ศ.2560 และ (3) หนังสือกรมบัญชีกลาง ด่วนที่สุด ที่ กค(กวจ) 0405.2/ว395 ลงวันที่ 10 ตุลาคม 2560 เรื่อง การจัดอาหาร อาหารว่างและเครื่องดื่ม และค่าเช่าที่พัก ของหน่วยงานของรัฐ ตามระเบียบกระทรวงการคลังว่าด้วยค่าใช้จ่ายในการฝึกอบรม การจัดงาน และการประชุมระหว่างประเทศ พ.ศ.2549 ระเบียบกระทรวงการคลังว่าด้วยการเบิกจ่ายค่าใช้จ่ายในการบริหารงานของส่วนราชการ พ.ศ.2553 หรือระเบียบที่เกี่ยวข้องของหน่วยงานของรัฐนั้น ในประเด็นนี้ สมาคมข้าราชการส่วนท้องถิ่นแห่งประเทศไทย มีหนังสือร้องผู้ตรวจการแผ่นดินเมื่อวันที่ 22 สิงหาคม 2561 ว่า ระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วยค่าใช้จ่ายในการฝึกอบรม และการเข้ารับการฝึกอบรมของเจ้าหน้าที่ท้องถิ่น พ.ศ. 2557 ข้อ 28 (ค่าใช้จ่ายที่เป็นค่าลงทะเบียน ค่าธรรมเนียม หรือค่าใช้จ่ายทำนองเดียวกันที่เรียกชื่ออย่างอื่นให้ผู้เข้ารับการฝึกอบรมเบิกจ่ายได้) ขัดแย้งรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 มาตรา 27 (บุคคลย่อมเสมอกันในกฎหมาย มีสิทธิและเสรีภาพและได้รับความคุ้มครองตามกฎหมายเท่าเทียมกัน) ประเด็นปัญหาการเบิกจ่ายเดิมๆ เพราะความไม่ชัดเจนในขอบเขตของระเบียบ ที่ถือเป็นอุปสรรคประการสำคัญของท้องถิ่นในการจัด “บริการสาธารณะ และกิจกรรมสาธารณะ” ของ อปท. เป็นอย่างยิ่ง ขอยกกรณีศึกษา “โครงการพัฒนาศักยภาพบุคลากรท้องถิ่น” ทั้งฝ่ายการเมืองท้องถิ่น พนักงานลูกจ้างฯ รวมทั้ง ผู้นำชุมชน กรรมการชุมชน รวมประชาชนอื่น เช่น ครู นักเรียน ผู้สูงอายุ อาสาสมัครสาธารณสุขประจำหมู่บ้าน (อสม.) อาสาสมัครพิทักษ์ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมหมู่บ้าน (ทสม.) และอาสาสมัครท้องถิ่นรักษ์โลก (อถล.) เยาวชน กลุ่มอาชีพต่าง ๆ หรือประชาชนทั่วไป รวมถึง การฝึกอบรมปกติทั่วไปตามรูปแบบที่ถูกต้องที่จัดอบรมหรือ โดยสั่งการของกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น ที่ผ่านมาถูกตรวจสอบจำนวนมากพบว่า มีการเบิกจ่ายโครงการฝึกอบรมอันเป็นเท็จ หรือ ไม่ถูกต้อง อาทิ การใส่ชื่อชาวบ้านเป็นผู้รับจ้าง การใส่ชื่อชาวบ้านที่มิได้ไปทัศนศึกษาดูงานฯจริง (ใส่ชื่อไปอบรมฯ) การสร้างหลักฐานเบิกจ่ายอันเป็นเท็จ การเบิกจ่ายเงินโครงการฝึกอบรมสัมมนาอันเป็นเท็จ การเบิกจ่ายโครงการฝึกอบรมเกินจริง หรือ บางรายไปอบรมสัมมนาไม่ครบจำนวนวัน (หนีการอบรมหรือไม่เข้าร่วม) หรือ การเบิกจ่ายซ้ำซ้อนในค่าอาหารค่ารับรองฯ หรือ การเบิกจ่ายโครงการไม่เป็นไปโดยจำเป็นและประหยัด หรือไปอบรมแล้วไม่ได้นำมาใช้ประโยชน์ (ขาดการรายงานการประเมินผล สิ้นเปลืองงบประมาณฯ) หรือ การให้ญาติใกล้ชิดหรือผู้ไม่เกี่ยวข้องติดตามร่วมทัศนศึกษาดูงานด้วย หรือ การเดินทางไปเข้ารับการฝึกอบรมกับสถาบันการศึกษาและหน่วยงานอื่น ที่ไม่ได้ทำความร่วมมือทางวิชาการกับกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น หรือ การเดินทางไปทัศนศึกษาดูงานแอบแฝงเพื่อประโยชน์ในงานอื่นเป็นส่วนตัวต่างๆ หรือ การลักลอบไปทัศนศึกษาดูงานประเทศเพื่อนบ้านนอกโปรแกรมการทัศนศึกษา หรือ ไม่ได้รับการขออนุญาตจากผู้มีอำนาจ ฯลฯ เป็นต้น นอกจากนี้ ยังมีข้อโต้แย้งถกเถียงอื่น ที่มีการร้องเรียนแจ้งเบาะแสการทุจริต หรือ สตง. ตรวจสอบประจำปีแล้วได้ทักท้วงโต้แย้ง เรียกเงินคืน หรือ ให้ดำเนินการทางวินัย ละเมิด และ ทางอาญาแก่พนักงานส่วนท้องถิ่น และผู้บริหารท้องถิ่นในหลายกรณี ที่เลวร้ายมากเช่น การขอยืมเงินงบประมาณไปประชุม อบรม สัมมนาฯ แต่มิได้ชดใช้เงินยืมตามกำหนดเวลา หรือ ชดใช้เงินยืมไม่ครบ ไม่ถูกต้อง เป็นต้น ในเรื่องค่าใช้จ่ายที่จำเป็นก็มีประเด็นปัญหาเช่นกัน เรื่องการศึกษาเส้นทางก่อนเดินทางไปอบรม ศึกษาดูงานสามารถกระทำได้หรือไม่ เบิกจ่ายค่าเดินทางไปราชการได้หรือไม่ แม้ว่าจะมีตัวอย่างกรณีศึกษาการเบิกค่าใช้จ่ายในการฝึกอบรมจากคำพิพากษาศาลปกครองสูงสุด ของส่วนราชการต่าง ๆ หลายคดีแล้วนำมาเปรียบกับคดีขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เช่น จากกรณีกรมพัฒนาฝีมือแรงงาน กรมประชาสัมพันธ์ แต่คำพิพากษาศาลปกครองนั้นผูกพันเฉพาะคู่กรณีเท่านั้น จึงเป็นปัญหาที่จะนำมาปรับใช้กับท้องถิ่นได้โดยตรง การเบิกค่าเลี้ยงรับรองฝึกอบรม หรือการประชุม หรือการประชาคมราษฎร ได้หรือไม่ ผู้ติดตาม สังเกตการณ์ บุคคลอื่น จะสามารถเบิกจ่ายค่าอบรมและค่าเดินทางไปราชการได้เพียงใด หรือ กรณีการไปช่วยราชการ ของพนักงานส่วนท้องถิ่นต่าง อปท. หรือ อปท.ประเภทเดียวกัน อาทิ จาก อบต.หนึ่ง ไปช่วยราชการอีก อบต. หนึ่ง จะสามารถเบิกค่าเดินทางไปราชการได้หรือไม่อย่างไร และ หากสามารถเบิกค่าเดินทางไปราชการได้ จะสามารถเบิกจาก อปท. ใด คือ ระหว่าง (1) อปท. ต้นสังกัด หรือ (2) อปท. ที่ไปช่วยราชการ เพราะ มีมาตรการประหยัดในการเบิกค่าใช้จ่าย ตามความเป็นจริง เบิกจ่ายได้เท่าที่จ่ายจริงไม่เกินอัตราที่ระเบียบของแต่ละหน่วยงานนั้นกำหนด เป็นต้น กรณีศึกษาเรื่องอำนาจกำกับดูแลและความเป็นอิสระของท้องถิ่น จากคำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.61/2549 เทศบาลนครระยองผู้ฟ้องคดี กรณีกระทรวงมหาดไทยมีหนังสือกำหนดแนวทางปฏิบัติเกี่ยวกับการเบิกจ่ายค่าใช้จ่ายในการฝึกอบรมของ อปท. โดยกำหนดหลักเกณฑ์ว่าการเบิกจ่ายเงินค่าใช้จ่ายในการฝึกอบรมจะต้องเป็นกรณี (1) เป็นการฝึกอบรมของกระทรวงมหาดไทยตามข้อเสนอของกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น, (2) เป็นการฝึกอบรมของกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นและ (3) เป็นการฝึกอบรมที่มีข้อตกลงความร่วมมือ หรือจัดร่วมกับกระทรวงมหาดไทยหรือกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นเท่านั้น พิจารณาแล้วเห็นว่าตามมาตรา 76 แห่งพระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ.2540 มาตรา 69 แห่งพระราชบัญญัติเทศบาล พ. ศ. 2496 และมาตรา 88 แห่งพระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ.2537 กำหนดให้กระทรวงมหาดไทยมีอำนาจในการตราระเบียบ ข้อบังคับเกี่ยวกับการคลังและวิธีการงบประมาณของ อบจ.,เทศบาลและอบต.ได้ ดังนั้นการกำหนดหลักเกณฑ์ในการเบิกจ่ายค่าใช้จ่ายในการฝึกอบรมของ อปท. จึงต้องตราเป็นระเบียบ ดังนั้นการที่กระทรวงมหาดไทยโดย #กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นกำหนดหลักเกณฑ์โดยหนังสือเวียนจึงไม่ชอบโดยรูปแบบ อีกทั้งการจัดฝึกอบรมของ มท.หรือ สถ.อาจไม่สอดคล้องกับความต้องการ ในการพัฒนาบุคลากรของ อปท. การกำหนดหลักเกณฑ์ดังกล่าว จึงเป็นการขัดต่อความเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ในการกำหนดนโยบายการ ปกครองการบริหาร การบริหารงานบุคคลและการเงินการคลัง (แทรกแซงการใช้ดุลพินิจ) โดยเฉพาะอย่างยิ่ง การกำหนดหลักเกณฑ์ดังกล่าวต้องเป็นไปเพื่อรักษาประโยชน์ของ อปท. และประโยชน์ของประเทศชาติโดยส่วนรวมและ จะกระทบถึงสาระสำคัญแห่งหลักการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่นไม่ได้ กำลังมองว่าข้อจำกัดการฝึกอบรมนี้เป็นตัวตัดตอนการสร้างบ้านแปงเมืองของคนท้องถิ่นลงไปเยอะเลย