ความสัมพันธ์ของท้องถิ่นกับหน่วยงานกำกับดูแลในอดีต

บทความพิเศษ/ทีมวิชาการสมาคมพนักงานเทศบาลแห่งประเทศไทย ระบบอุปถัมภ์เป็นความสัมพันธ์ที่ทำลายประชาธิปไตยท้องถิ่น (1) ธรรมเนียมวิสัยปฏิบัติบางอย่างของท้องถิ่นเป็นอุปสรรคในการพัฒนา อปท. อยู่หลายประการ การเลี้ยงดูปูเสื่อของฝากของขวัญติดทิปรางวัลติดนิสัยมานาน ทั้งการวิ่งของบประมาณ(เงินอุดหนุนส่วนกลาง) การขอขยายโครงสร้างกรอบอัตราตำแหน่ง การขยายเขตเทศบาล การยกฐานะเทศบาล ฯลฯ ที่ยังไม่รวมถึงความพยายามทุกรูปแบบในการทอดสะพานความสัมพันธ์อันดีกับส่วนกลาง หรือผู้กำกับดูแลในทุก ๆ เรื่องด้วย รวมถึงเรื่อง “หารือ” แนวทางปฏิบัติหรือข้อกฎหมายหมายต่าง ๆ ที่กล่าวแล้วในบทความตอนก่อนด้วย มิเช่นนั้นเรื่องราวต่าง ๆ ที่นำเสนอเรียกร้องไปจะล่าช้า ไม่ได้รับการแก้ไขหรือตอบสนองด้วยความเอาใจใส่ หรือตอบยากตอบเย็น ตอบแบบไม่อยากตอบ คนท้องถิ่นรุ่นก่อนๆพอจะเข้าใจที่มาในเรื่องความสัมพันธ์ระหว่างหน่วยกำกับดูแลแบบมหาดไทยมาช้านานแล้ว (2) เป็นที่สังเกตว่า การแนะนำตอบข้อหารือ หรือการแนะนำแนวทางปฏิบัติให้แก่ท้องถิ่นนั้น มีหลายระดับนับตั้งแต่ชั้นอำเภอ ชั้นจังหวัด ที่อาจให้คำแนะนำ ไม่ว่าจะด้วยวาจา หรือเป็นหนังสือแนะนำ การชี้แนะตอบข้อปฏิบัติเบื้องแรกให้แก่ อปท. บางแห่ง ก็เพราะมีสายสัมพันธ์เข้าถึงเป็นหลัก บางจังหวัดกล้าตอบหารือแต่มีน้อยราย ไม่เป็นกรณีทั่วไป ทั้งที่การดำเนินการนั้น เป็นเรื่องประโยชน์โดยรวมของสาธารณะ เช่นเคยมีกรณี “ขอทุบสะพาน เพื่อก่อสร้างใหม่ในถนนที่ถ่ายโอน” ที่ผ่านคลองส่งน้ำของกรมชลประทานในการขอใช้ที่ดินราชพัสดุในสองหน่วยงานคือ กรมชลประทาน และกรมธนารักษ์ ก็ยังมีขั้นตอนที่ยุ่งยากกว่าที่จะได้รับอนุญาตให้ดำเนินการก่อสร้างตามโครงการได้ เพราะต้องประสานงานเรื่องราวผ่านจังหวัดกลับไปกลับมาหลายรอบ มิเช่นนั้นจะไม่ทันรอบงบประมาณสองปีที่มีจำกัดเพียงวันที่ 30 กันยายน เป็นต้น เทศบาลเกิดจากวิกฤติต้มยำกุ้ง สมัยรัชกาลที่ 3 มีคนจีนอพยพเข้ามาทำมาหากินมาก เกิดเป็นเมืองเป็นชุมชนขึ้น เมื่อรัฐบาลห้ามไม่ให้สูบฝิ่น ห้ามอั้งยี่ (เดิมเรียกตั้วเหีย) สูบฝิ่น ปี 2390-2391 มีเหตุรุนแรงถึงขั้นเป็นกบฏชิงเมือง ยิงผู้ว่าราชการเมืองนายอำเภอใหญ่แปดริ้วตาย นับเป็นความวุ่นวายของศูนย์รวมอำนาจภายในกรุงเทพและปริมณฑล ที่ลามถึงเมืองแปดริ้ว (จังหวัดฉะเชิงเทรา) เหตุหนึ่งเพราะอั้งยี่ทนต่อการกดขี่ของขุนนางไม่ไหว ใช้อาวุธ คือกรรไกร ผูกผ้าแดงเป็นสัญลักษณ์ ซึ่งถูกปราบปรามคนจีนตายเป็นจำนวนมากในประวัติศาสตร์ จากการเสด็จประพาสต่างประเทศพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว รัชกาลที่ 5 มีพระบรมราชโองการจัดตั้งสุขาภิบาลแห่งแรกขึ้นเรียกว่า "สุขาภิบาลกรุงเทพ" ขึ้นในในปี 2440 จนกระทั่งเมื่อวันที่ 18 มีนาคม 2448 มีพระบรมราชโองการให้ยกฐานะตำบลท่าฉลอม จังหวัดสมุทรสาครแห่งแรกเรียกว่า "สุขาภิบาลท่าฉลอม" ปัจจุบันคือ "เทศบาลนครสมุทรสาคร” สืบเนื่องมาถึงยุคจอมพล ป. เป็นนายกรัฐมนตรีครั้งหลัง พ.ศ. 2491– 2500 เกิดสุขาภิบาลทั่วประเทศ 50 แห่ง ตามพระราชบัญญัติสุขาภิบาล พ.ศ. 2495 ต่อมาแก้ไข 2 ครั้งเมื่อ ปี 2511 และ 2528 จนถึงปี 2541 มีการจัดตั้งสุขาภิบาลขึ้นทั่วประเทศรวม 981 แห่ง (ยุบ 1 แห่ง) ช่วงหลังรัฐประหาร รสช. (ปี 2534) ในช่วงปี 2539 - 2541 หลังเกิด “วิกฤตเศรษฐกิจต้มยำกุ้ง” ได้มี พ.ร.บ. เปลี่ยนแปลงฐานะของสุขาภิบาลเป็นเทศบาล พ.ศ. 2542 ส่งผลให้สุขาภิบาล 980 แห่งเป็นเทศบาลตั้งแต่วันที่ 25 พฤษภาคม 2542 ถือเป็นจุดเริ่มต้น “การกระจายอำนาจแก่ท้องถิ่น” ที่ดำเนินการไปพร้อมกับการจัดตั้งองค์การบริหารส่วนตำบล (อบต.) ตาม พ.ร.บ.สภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ. 2537 ได้หมดครบทุกแห่งในปีถัดๆไป มหากาพย์เรื่องการกระจายอำนาจ การกระจายอำนาจเป็นประเด็นที่ถกเถียงกันมาตลอดว่า เป็นเพียง “การกระจายอำนาจเชิงสัญลักษณ์” เท่านั้น ที่ให้มีการเลือกตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตามระบอบประชาธิปไตยตามรัฐธรรมนูญ แต่โดยเนื้อแท้หาเป็นการกระจายอำนาจตามทฤษฎีไม่ เพราะ ไม่มีการกระจายอำนาจในเรื่องภารกิจอำนาจหน้าที่ การกระจายอำนาจการคลัง และ การมีส่วนร่วมของประเทศอย่างแท้จริง กล่าวสรุปคือ การกระจายอำนาจทางการเมือง (Political Decentralization) การกระจายอำนาจการบริหาร (Administrative Decentralization) และ การกระจายอำนาจคลัง ( Fiscal decentralization) ขอเป็นข้อสังเกตทิ้งประเด็นเกี่ยวกับ “การกระจายอำนาจ” ไว้ดังนี้ (1) เป็นเรื่องที่สามารถจัดเวทีประชุมสัมมนาไปได้อีกยาวนาน (2) ภารกิจอำนาจหน้าที่ที่ถูกถ่ายโอนมาท้องถิ่น เป็นอำนาจตามระบอบประชาธิปไตยจริงหรือ (3) รัฐธรรมนูญของไทยถูกยกเลิกครั้งแล้วครั้งเล่า จากการปฏิวัติรัฐประหาร ในระหว่างกติกาตามรัฐธรรมนูญ กับ กติกาของรัฐบาล รวมถึงผู้มีอำนาจบริหารปกครองบ้านเมือง เป็นบทพิสูจน์ไม่ได้ว่า ใครกันแน่ที่ไม่ดำเนินการบริหารบ้านเมืองให้ได้ตรงรอยตามระบอบประชาธิปไตย เพราะรัฐธรรมนูญไม่ดี หรือ ผู้ใช้อำนาจบริหารบกพร่อง ไม่ดีกันแน่ และ หากไม่ดี คือไม่ดีอย่างไร (4) เมื่อภารกิจถ่ายโอนตามข้อ (3) หลายเรื่องได้ส่งมอบให้แก่ท้องถิ่นแล้ว มันก็คือ “ระบบราชการที่อิงอำนาจนิยม” ใช่หรือไม่ การบริหารงานของท้องถิ่น จำเป็นต้องยึดรูปแบบที่ถ่ายโอน และแค่เท่าที่มีกรอบระเบียบกฎหมายได้เขียนไว้เท่านั้นหรือไม่ (5) พฤติกรรมภายในท้องถิ่นเป็นอุปสรรคต่อการพัฒนาองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นหรือไม่ เพราะผู้บริหารท้องถิ่น เจ้าหน้าที่ท้องถิ่น ต่างมัวหลงเสพอำนาจจากการถ่ายโอนภารกิจ อปท. บางแห่งจึงไม่คิดจะปรับปรุงเปลี่ยนแปลงภารกิจที่รับการถ่ายโอนนั้นเลย แม้ว่า อปท. นั้น ๆ จะมีศักยภาพหรือไม่เพียงใดก็ตาม (6) การแหกกฎกติการะเบียบปฏิบัติต่าง ๆ ที่วางไว้ส่วนใหญ่จะเป็นเพราะถูกพลังอำนาจทางการเมือง แม้การพัฒนาจะก้าวไกลไปถึงโลกโซเชียลแบบ “กลุ่มมวลชน” แต่เหตุใดจึงเกิดปรากฏการณ์เช่นนี้ซ้ำแล้วซ้ำเล่าในเมืองไทยและในท้องถิ่นไทย หรือว่า กฎกติกาที่ตั้งไว้เหล่านั้น ไม่เหมาะสม ไม่ยุติธรรม หรือ มีการเลือกปฏิบัติของผู้ใช้กฎหมายและผู้บังคับกฎหมาย (Law Application & Law Enforcement) หรือ การไม่ยอมปฏิบัติตามกฎหมายของชาวบ้าน (Law Compliance) กันแน่ (7) การเรียกร้องการกระจายอำนาจของ อปท.และผู้ที่เกี่ยวข้องในอดีตที่ผ่านมา ได้ผลน้อยอาจเป็นเพราะว่า “อำนาจที่ได้มา” แก่ผู้นำมาใช้เป็น “อำนาจนิยม” (Authoritarianism) ที่นิยมการอ่อนน้อมถ่อมตนต่ออำนาจมากกว่า “อำนาจตามระบอบประชาธิปไตย” ที่ได้มาตามครรลองที่ถูกต้อง ภาพปรากฏการณ์ที่เกิดขึ้นในท้องถิ่นยังไม่จางหาย (1) ภาพแท็งก์ประปาร้าง ภาพตลาดประชารัฐไม่มีคนขาย ภาพโรงอัดเม็ดปุ๋ยร้าง ภาพสนามกีฬาเครื่องออกกำลังกายร้าง ชำรุด ฯลฯ มันบอกถึงอะไรบางอย่างว่าว่า เป็นโครงการที่ส่งมาให้ (ยัดเยียด) โครงการทำตามคำสั่งใบสั่ง ทำตามนโยบายจากหอคอยงาช้าง หรือ ทำโครงการตามที่ผู้ขายวัสดุ นายทุนผู้รับเหมาไปล็อบบี้มา โครงการเหล่านี้ได้ผ่านกระบวนการวิเคราะห์ ประชาคม ตามแผนพัฒนา อปท. อย่างแท้จริงเพียงใด กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น (สถ.) และกระทรวงมหาดไทยมีการประเมินผลโครงการเหล่านี้หรือไม่เพียงใด เพราะเมื่อเร็วๆ นี้ สถ. ได้สำรวจการบริหารจัดการและการใช้ประโยชน์โครงการป้องกันและแก้ไขปัญหายาเสพติดกิจกรรมก่อสร้างลานกีฬา/สนามกีฬา ในช่วงปีงบประมาณ พ.ศ. 2555 - 2560 (2) ในหลายโครงการไม่ตรวจสอบติดตาม เพียงคาดการณ์ตามข้อมูล หรือตามนโยบายสั่งการของคณะรัฐมนตรี ตามรัฐมนตรี แม้เป้าหมายการบรรลุตามแผน แต่ไม่เกิดประสิทธิภาพประสิทธิผล ความคุ้มค่าในความหมายของ สตง. ดังเช่น โครงการแก้ไขปัญหาภัยแล้งขุดสระ ขังลมในอดีต ที่ไม่คำนึงถึงแหล่งน้ำที่จะมากักเก็บหากมีเลศนัย เอาดินไปขายมากกว่า นอกจากนี้ มีท่านผู้รู้เคยอธิบายแบบติดตลก ไม่ต้องใช้คำอ้อมค้อมว่า สาเหตุที่ไม่มีการกระจายอำนาจ เช่น งบประมาณโครงการต่าง ๆ ลงส่วนท้องถิ่นให้มาก ๆ ก็เพราะหากกระจายงบประมาณไปแล้วผู้กระจายอำนาจให้ก็ไม่มีงานทำ เป็นนัยยะว่าการกระจายงบประมาณ ก็ควบคุมเงินทอนยากกว่า ที่ผ่านมาโครงการเงินกู้มิยาซาวา มหาดไทยสามารถดึงเงินเหลือกลับไปสร้างตึกอาคารได้ นอกจากนี้ งานอีเว้นต์โชว์ออฟ ประชาสัมพันธ์ นิทรรศการ บัตรการกุศล กาชาด การกีฬา บริจาค ฯ แจกจ่ายไปตามหน่วยราชการต่าง ๆ เป้าหมายก็มาลงที่ อปท. มากมาย นี่เป็นภาพผลพลอยจากสัมพันธภาพที่เกิดขึ้น การปกครองแบบชนชั้นและอภิสิทธิ์ชน (1) ต้องยอมรับว่า ที่ผ่านมา การเลือกตั้งของไทย มักจะได้ นักการเมือง มาจากตัวแทนของกลุ่มผลประโยชน์ ไม่ได้เป็นไปตามคาดหวังของประชาชนชาวบ้านเลย เพราะไม่ใช่จากตัวแทนการเมืองภาคพลเมืองแต่อย่างใด ทั้งระดับชาติ และระดับท้องถิ่น จึงพบเห็นสภาพของ (1) สภาผัวเมีย (2) สภารับเหมา (3) นายก อปท.รับเหมา (4) รัฐมนตรีเจ้าของกิจการใหญ่ ที่มีธุรกิจกับหน่วยงานภาครัฐ (2) เกิดปรากฏการณ์ใหม่ปัจจุบัน “การปกครองแบบชนชั้น” ที่เป็นของคนที่ไม่มีธุรกิจ แต่มีนักธุรกิจกึ่งผูกขาดหนุน ระบบราชการยังคงสภาพบทบาทเดิม ๆ (Status quo) ก็ยังทรงอิทธิพลในรูปการบังคับใช้กฎหมายที่ไม่เข็มแข็ง ละเลย และมีแนวโน้มเลือกใช้เลือกปฏิบัติ (discrimination practices) ด้วยมาตรฐานที่แตกต่างหรือที่เรียกว่า “สองมาตรฐาน” (double standard) หรือเรียก “การแก้ปัญหาที่ไม่ได้รับการปฏิบัติอย่างเป็นธรรม” นอกจากนี้ที่ผ่านมารัฐขยันออกกฎหมายมาบังคับใช้กับประชาชนมากมายอย่างต่อเนื่อง แต่กาลปรากฏว่าไม่สามารถบังคับใช้กับคนระดับชนชั้นได้อย่างเต็ม ๆ เพราะทั้งนักการเมือง ข้าราชการ ต่างก็นิยมยินดีพอใจกับการเป็น “อภิสิทธิ์ชน” เช่น การมีอภิสิทธิชนแบบข้าราชการในรูปแบบต่าง ๆ อาทิ การลา สิทธิค่ารักษาพยาบาล สิทธิเบิกค่าเช่าบ้าน ค่าเดินทางค่าพาหนะเบี้ยเลี้ยง เงินค่าประจำตำแหน่ง ฯลฯ ซึ่งมีมากกว่าภาคเอกชน สิทธิสวัสดิการเหล่านี้เป็นเหตุผลว่าทำให้คนแข่งขันกันไหลเข้ามาสู่ระบบราชการมากกว่า (3) อภิสิทธิ์ชน คือคนที่มีสิทธิที่เหนือหรือมากกว่าคนอื่น สามารถเอาเปรียบคนอื่นได้เพราะ “อำนาจทำให้คนนั้นได้สิทธิพิเศษบางอย่างขึ้น” เป็นทัศนคติเชิงลบของผู้มีอำนาจเหนือ หากว่าบุคคลใดคณะใดเข้าสู่ความเป็น “อภิสิทธิ์ชน” ด้วยอำนาจที่ต่างกัน เช่น หากมาจาก “อำนาจประชาธิปไตย” ก็ย่อมมีสำนึกพยายามรักษาคุณธรรมของตัวเอง พัฒนาจิตใจสู่การเป็นที่รัก ที่ชื่นชมของคนส่วนใหญ่เป็นที่ตั้ง หากผู้มีอำนาจที่ได้อำนาจมาในทางกลับกันและเป็นผู้ใช้อำนาจนั้น ย่อมมีแนวโน้มการปฏิบัติที่ตรงข้าม เป็นต้น (4) ประเด็นว่าชนชั้นในสังคมไทยปัจจุบันมีเพียงสองชนชั้นคือ ชนชั้นสูงและชนชั้นล่าง (Upper Class & Lower Class) เท่านั้น ขาดคนชั้นกลาง (Middle Class) ไป เพราะคนชั้นกลางในสังคมไทยมีน้อย มีผู้สรุปว่า “ชนชั้นสูง” ในที่นี้คือ “กลุ่มคนที่เป็นผู้ปกครอง” ที่มีอำนาจทางการเมือง มีฐานะทางเศรษฐกิจที่ดี มีการศึกษาสูง และมีชีวิตความเป็นอยู่ที่หรูหรา ตรงกันข้ามกับ “ชนชั้นล่าง” ที่เป็น “ผู้ใต้ปกครอง” ที่มักจะมีอำนาจน้อยหรือถูกเจ้าหน้าที่ของรัฐกดขี่ข่มเหง คนเหล่านี้คือคนยากจน ส่วนใหญ่จะมีการศึกษาน้อย และมีสภาพชีวิตความเป็นอยู่ที่แร้นแค้น ส่วน “ชนชั้นกลาง” ที่หมายถึงกลุ่มคนที่อยู่ระหว่างชนชั้นสูงกับชนชั้นล่าง (5) การเกิดปรากฏการณ์แบ่งขั้ว “เหลือง-แดง-สลิ่ม” ก็มิใช่ว่ามีคนชั้นกลางเพิ่มมากขึ้นแต่งอย่างใด มีผู้เปรียบการเมืองไทยว่า “การเมืองแบบขนมชั้น” ที่ไม่คำนึงถึงผลประโยชน์ของส่วนรวมเป็นหลัก แต่เป็นไปตามพวกตาม(ชน)ชั้น แต่เนื่องจากสังคมไทยเป็นสังคมที่มีโครงสร้างหลวม (Loosely Social Structure) เป็นสังคมเปิด ทุกคนจึงสามารถที่จะเลื่อนชั้นเลื่อนตำแหน่งให้สูงขึ้นหรือถูกเลื่อนไปทางที่ต่ำลงได้ ที่สามารถเปลี่ยนชนชั้นกันได้ง่าย สามารถเคลื่อนย้ายเลื่อนเปลี่ยนชนชั้นได้อย่างง่าย ทำให้คนระดับล่างเป็น “ชนชั้นกลาง” หรือ “ชนชั้นสูง” ได้ นอกจากนี้ มีข้อสังเกตว่าระบบการศึกษาโรงเรียนไทยยังคัดกรองชนชั้นเบื้องต้นในการเข้าเรียน เท่ากับเป็น “การสร้างชนชั้นในสังคมไทย” นอกจากระบบอุปถัมภ์อื่นๆ ที่มีผลต่อการปฏิรูปการพัฒนาอื่นเป็นไปได้ยาก เปลี่ยนการนำเสนอบทวิพากษ์ อปท. ที่ไม่พูดเรื่องโครงสร้างอำนาจ อปท. เพราะเป็นเรื่องเก่าซ้ำเคยเสนอถกกันมานานแล้ว ลองมาพูดถึงเบื้องหลังที่มาของเรื่องบ้างน่าจะสร้างกรอบแนวความคิดใหม่ได้ดีกว่า